职业教育还是技术教育？关于职业教育关键问题的十大反思

01

概念称谓：职业教育还是技术教育？

从我国百余年正规职业教育发展历史来看，先后经历了实业教育、职业教育、技术教育、职业技术教育和新职业教育等阶段。每个阶段的变化，都起于概念。概念的变化，反映我们对职业教育问题反反复复、不断求索的过程。到目前，还并存着两个概念：职业教育和职业技术教育。学界使用“职业技术教育”，政府使用“职业教育”。这种相悖相生，意蕴深长。赋予“职业教育”一词强大生命力的，是我国职业教育的开山鼻祖黄炎培。然而，黄炎培却最终困于这一概念，以“大职业教育”的提出，宣告了他所倡导的职教育运动的终结。

建国后，为培养工业化所急需的技术人才，我国开始使用“技术教育”。在这一概念的引导下，建立了技工学校、半工半读学校、中等职业学校和专科学校等今天几乎所有的职业教育机构，构筑了一个高质有效的技术教育体系。特别是形成了行业企业举办技术教育的体制机制。技术教育的办学模式就是产教融合。行业企业办学，在这方面具有得天独厚的先天优势。

然而，改革开放后，随着“职业教育”概念的复出，又把对职业教育问题的探讨带回到了原点。最后的争议，集中在职业教育是层次还是类型上。《国家职业教育改革实施方案》明确采用了类型教育这一概念。那么，作为一种类型的职业教育，它的本质是什么呢？尽管学界对此有不同认识，但“技术技能”性是主流的共识。既然如此，自然“技术教育”比“职业教育”更接近它的本质了。也就是说，重回“技术教育”，是“类型教育”顺理成章的事情。

02

管理体制：单头还是多头？

我国职教“多头管理”，主要表现为中央和地方的多头管理，以及不同行政部门的多头管理。

建国后，我国先后创办了技工学校、中等专业学校、半工半读学校、职业中学、专科学校等学校类型。这些不同类型的学校分别被劳动部门、教育部门和行业企业管理。由此，形成了职业教育条块结合、多元主体并存的管理体制。上个世纪90年代末，随着市场经济体制改革的深入，国家开始把大批中央各部委直属的学校下放到地方。几乎所有的中专、技工学校等中央部委所属学校，都下放到了各省区。各省区也仿照中央，进行了层层下放，由此解决了所谓的“中央和地方的多头管理”问题。职业教育管理体制由原来的“条块结合”，转变为“国家主导，地方负责”。

部门之间的多头管理，主要表现在教育部和劳动部围绕技工学校管理权的争夺。从建国到1963年，技工学校由劳动部门主管。1964年，国务院发布政令，技工学校转由教育部主管，劳动部协助。1978年，技工学校重新被划归劳动部门管理。在自1998年开始的调整撤并中央部门所属学校管理体制改革中，技工学校的管理权再引争议。经国务院协调，教育部门和劳动部门达成了“教育的宏观管理在国家教委、职业培训包括技工学校归口在劳动部”的意见，事实上维持了劳动部门对技工学校的实际管理权。2010年，围绕着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的起草和贯彻，技工学校的管理权再生波澜。但时至今天，技工学校仍归劳动部门管理，所谓的横向多头管理问题并没有解决。

那么，为什么会出现这种“多头管理”的局面呢？这首先是由职业教育本身的复杂属性决定的。职业教育具有社会和经济双重属性。从国际上看，教育部门和经济劳动部门围绕着职业教育管辖权的斗争是一种普遍现象。例如法国的职业学校最初由教育部门和经济部门共同管辖，但由于双方在办学理念上存在着根本的冲突——教育部门希望这类学校更接近“教育”的特性，而经济部门则更希望其接近“培训”——为争取单独的管理权进行了长期的“拉锯战”。对许多国家而言，例如德国和日本，斗争的结果最终形成了职业教育由教育部门和经济部门分治的局面，即学校职业教育由教育部门管辖，而企业培训则由经济部门管辖。我国的特殊性在于，劳动部门不但负责企业培训，而且还负责管理技工学校——这就形成了不同的职业学校由教育部门和劳动部门分别管理的格局。

职业教育由不同职能的政府部门管理，会产生不同的结果。劳动经济部门管理职业学校，会强化其经济属性。相反，教育部门管理职业学校，则会强化其教育属性。

《国家职业教育改革实施方案》提出：经过5—10年左右时间，职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变。这似乎又是在向上个世纪末的模式回归。要真正实现这个目标，就必须重新审视中央和地方以及部门之间的所谓多头管理问题。

03

培养层次：中等教育，还是中等人才？

在论证中等职业教育存在的必要性时，我们常会将之与“中等技术人才”联系起来。

在我国今天，中等职业教育实际包括三种形式：中等专业学校、技工学校和职业（农业）中学。中职是培养中等技术人才这一论断似乎是毋庸置疑的。可是，让我们看看实际情况是如何呢？

首先看技工学校。技工学校的培养目标是中级技术工人。那么，中级技术工人在整个技术系列中处于什么位置呢？我国目前的职业资格证书制度分为五级，即高级技师（一级/高级职称）、技师（二级/中级职称）、高级（三级/助理职称）、中级（四级）、初级（五级）。括号中是其和专业技术系列的对应关系。从中可以看出，中级工（四级）在整个职业技术系列中，实际上是处于初级层次。如从整个技术体系来看，不仅中级工，包括高级工（三级/助理职称）也是处于初级层次。因此，技工学校的培养目标中的中级技术工人，并非“中等技术人才”。

2010年，人社部《关于大力推进技工院校改革发展的意见》中指出：技师学院是高技能人才队伍建设综合基地，承担通过学制教育培养预备技师、高级技工的任务；高级技工学校承担中、高级技能人才培养；普通技工学校主要承担中级技工培养。从技工学校的这个体系而言，只有技师学院才勉强称得上是培养中等技术人才。

再看中等专业学校。中等专业学校的培养目标是中级技术管理人才。那么，什么是中级技术管理人才呢。1986颁布的《工程技术人员职务试行条例》，将工程技术人员职务分为技术员、助理工程师、工程师、高级工程师四个层级。工程师属于中级。该条例对工程师的学历要求如下：获得博士学位，经考察合格；获得硕士学位或取得第二学士学位，从事助理工程师工作2年左右；获得学士学位或大学本科毕业，从事助理工程师工作4年以上；大学专科毕业，从事助理工程师工作4年以上。由此可以看出，专科是取得工程师的最低学历。也就是说，中专学历只具备技术员和助理工程师的资格。因此，将中等专业学校的培养目标表述为“中等技术人才”，是不准确的。

2009年，《教育部关于制定中等职业学校教学计划的原则意见》中提出：中等职业学校培养与我国社会主义现代化建设要求相适应，德、智、体、美全面发展，具有综合职业能力，在生产、服务一线工作的高素质劳动者和技能型人才。明确将中等职业学校的培养目标与“中等”脱钩。

综上所述，无论从国内还是国外，无论从历史还是现实，无论从中等专业学校、技工学校还是职业中学，无论从职业技能系列还是从专业技术系列，中等职业教育只是标明了它的教育层次，它的培养目标并非对应为“中等技术人才”。因此，不可再对中等职业教育做望文生义的理解。

04

地位性质：类型教育还是一般教育？

《国家职业教育改革实施方案》开篇提到：职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。

“类型教育”是相对于“层次教育”而言的。“层次教育”，就是职业教育被限定在某个教育的层级。在整个20世纪，职业教育几乎一直被视为中等教育的一个部分，职业学校主要功能是就业，其毕业生上升空间严重受限。

20世纪末，我国高等教育扩招后，出现了一种新的教育形式——职业技术学院，职业教育由此被延伸到了高等教育领域。2014年教育部等六部门发布的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》提出：在办好现有专科层次高等职业（专科）学校的基础上，发展应用技术类型高校，培养本科层次职业人才。这标志着职业教育上下贯通的独立体系蓝图已经形成。2015年出台了《教育部国家发展改革委财政部关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，标志着职业教育的“类型教育”或者说“独立体系”，由理论和蓝图勾画进入到了实践阶段。最近发布的《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》，提出了“职业高等学校”这一新概念，象征着“类型教育”将被法律所认可。

基于我国的国情，在一个相当长时间里，双轨制和类型教育可能是我国的主导制度，从发展规模看，中职仍处于逐年削减的趋势，针对这种情况，在双轨制和类型教育主导地位的前提下，是否允许一些教育发达地区进行职普融通的实验。正如有学者论述：教育与职业具有天然联系，普职不应视为二途。职业教育属于正规的普通教育。在正规的学历教育中应当是融通的而不是截然分开的。

05

服务对象：区域经济还是劳务输出？

职业教育的区域性，即职业教育服务区域经济发展。职业教育负有为地方经济社会发展服务的责任没错，但这并非意味着“区域性”是职业教育的典型特征，更不意味着职业学校的专业设置应该以当地的需求为主。

改革开放后，我国实行的是以地方为主的职业教育管理体制。各级地方政府对本地的职业教育发展负有主要责任。因此，职业教育只有为地方经济社会发展服务，才可能得到地方政府的支持。从这个逻辑出发，职业教育的“区域性”也没有错。那错在何处呢？这要看我国经济社会的特征。改革开放后，我国经济社会发展呈现两大特征：一是市场化，二是工业化。市场化意味着全国成为一个统一的市场，各种资源要素包括劳动力可以自由流动。工业化意味着这个流动由乡村流向城镇、由落后地区流向发达地区。

事实上，中西部广大地区培养的职校生，很大一部分的就业去向，是东部沿海发达地区。职业教育在国家的工业化过程中，承担了为劳动力转移培养高素质的劳动者的任务。地方政府也把劳务输出视为发展本地经济的一个重要部分。这也是地方政府支持职业教育发展的一个主要动力。正因为如此，《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号）中，明确提出“职业教育要为农村劳动力转移服务”。

因此，我们必须对职业教育“区域性”这一典型特征进行重新审视。作为劳动力流出地的职业教育，其专业设置应该以统一的市场需求为导向，而不是仅仅以本地的经济发展为导向。作为劳动力流入地的职业教育，则可以考虑主要以当地经济社会发展需求为导向。

综上所述，职业教育的“区域性”特征，不能简单地理解为当地经济社会发展服务，而应该理解为根据不同地方经济社会特征，选择不同的职业教育发展模式。

06

教师资格：“双师型”还是专业化？

“双师型”教师是我们中国人的本土创造。它的提出，只是一个“救火”措施。它提出了一个职教师资的外在约束标准，但对如何培养“双师型”教师，并没有形成成熟的认识。因此，在进入21世纪后，出现了“职教师资专业化”这一概念，通过专门化的训练来培养职教师资。

随着高等教育大众化的发展，中职教师对学历层次也有了更高的要求。为了适应这一需要，2000年开始举办中职教师在职攻读硕士学位。但这一学位是学术学位系列，没有充分反映职教特色。为此，2015年3月，国务院决定将中职学校教学人员和管理人员纳入教育硕士培养的范围，并修订了教育硕士设置方案，在教育硕士里设立了职业技术教育领域，专门为中职培养师资。职教硕士的设立象征着我国职教师资培养迈出了关键的一步。从现有的职教硕士的培养方案来看，它仍将“双师型”教师作为培养目标。然而，我国用了三十年都没有解决的“双师型”教师培养问题，职教硕士真的就能解决吗？

《国家职业教育改革实施方案》提出：从2019年起，职业院校、应用型本科高校相关专业教师原则上从具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中公开招聘，特殊高技能人才（含具有高级工以上职业资格人员）可适当放宽学历要求，2020年起基本不再从应届毕业生中招聘。

招收有实践经验的老师是解决职业教育师资实践性的一个治本之策。按理而言，这应是职业院校的主动选择。可在我国，为何要通过国家法规政策强制推行呢？这值得我们深思。

07

毕业资格：单证还是双证？

“双证书”也是我国创造的本土概念。在改革开放前，没有“双证书”这一概念。职业教育文凭就是职业资格。中等专业学校文凭、技工学校文凭都是进入工作的门槛，都有极高的含金量和社会公信力。改革开放后，随着职业教育规模扩张和三校合并，职业教育文凭的含金量和社会公信力严重缩水。一些职业学校为了改变这种状况，自发进行了“双证书”的探索。随后双证书出现在多个国家政策文件中。

但2019年颁布的《国家职业教育改革实施方案》却抛弃了这一概念，而改用“1+X”证书制度。

从世界先进的职教国家来看，一般都是采取职业教育和普通教育相互独立又相互等值的证书体系。例如澳大利亚实行的是普通教育和职业教育完全平行的办学体制。技术与继续教育学院，即TAFE学院承担着职业教育的任务。在TAFE学院中，有一级、二级、三级、四级证书以及文凭、高级文凭等多种类型的证书，且这些证书与职业类型一一对应，同时实现了普通教育与职业教育的等值关系。例如取得高级文凭就可以免试到大学二年级攻读学位，取得中学毕业证书也可以直接获得职业技术教育二级证书。澳大利亚政府以统一的框架体系规范就业市场，规定只有取得TAFE证书才能从事相关专业的技术性工作，其证书成为就业的必备条件。

我国职业教育在办学实践中，根据自身特色创造的“双证书”制度，对于提高职业学校毕业生质量，无疑起到了积极的推动作用。现在，在此基础上，国家进一步倡导实行“1+X”证书制度，也将会进一步推动职业学校毕业生的职业能力建设。那么，1和X是什么关系呢？显然，1是根本，X是补充和强化。1之所以需要X补充和强化，说明了其自身“信心”不足。说穿了，是职业教育的实践性无法靠自身实现，需要一个外在的约束条件。但从长远看，随着职业教育自身办学能力的增强，真正能够体现出“职业”特色，必然会形成1和X的融合，也必然因此诞生一种新的文凭，即“职业教育文凭”。像澳大利亚一样，这种文凭和普通教育文凭平行且等值，同时分别是学术岗位和职业岗位的职业资格，相互都具有不可替代性。职业教育证书重新由“双”和“多”回归到“一”，象征着职业教育真正办出了特色，真正成为了“类型教育”。

08

功能动因：经济政治还是智力？

很多人认为假若没有中职，中等技术人才该由谁来培养。其实，这个问题很好回答。若从培养“中等技术人才”的角度看，中职早已没有存在的必要了。众所周知，毕业生大部分只是做了流水线上的普通工人。这样的工作岗位，只需上岗前的简单培训，根本无需专业系统的训练。随着高等教育的普及化，培养技术技能人才的任务正在悄悄地向高职转移。那么，中职真的没有存在的必要了吗？

如果单从经济的因素来看，中职的确可有可无。但是，中职的存在并非仅仅单一的经济因素。我国改革开放后职业教育的迅速扩张，并非是经济的有效需求，而是教育系统自身革命的需要。在改革开放前，我国中等教育得到了很大程度的普及，发展起了大量的村办、社办中学。改革开放后，这种普及被认为是低质量的。于是，对中等教育结构进行了大刀阔斧的改革，许多中学被改办成职业学校。可以说，我国的中职始终走在经济发展的前头。除了经济外，一项重要功能就是“看护”。在我国，中职不过充当了高考筛选机下的“收容器”。它收容了那些被精英教育淘汰的学业失败者，起到“代理监护人”的作用。

以上现象表明了职业学校的社会功能。然而，无论是经济还是政治，都是从外部需要考量职业学校的。若从“学业失败集合体”这一特征来论，职业学校必然存在的一个根本的内在因素，这就是智力的多样性。多元智能理论认为智力是多种因素而非单一因素构成的。因此，人的教育必然应该是多样化的。正因为如此，信奉所谓民主价值观的美国，在抛弃了欧洲传统的双轨制的时候，却不得不创造了综合中学，用“校内的分轨”代替了“校外的分轨”。

综上所述，单从经济因素来看，也许中职教育可有可无；单从政治因素看，双轨制的职业学校或许可能消亡。但从智力因素来看，职业教育必将永远存在，而且存在于从基础教育到高等教育的一切形式和层级的教育之中。

09

学习对象：双元制、政府模式，还是市场模式？

世界职业教育存在三大模式：英国为代表的以雇主为主导的市场模式、法国为代表的以政府为主导的学校模式、德国为代表的以雇主与雇员协商为主导的双元模式。其中德国的双元模式享有广泛的世界声誉，也是我国长期学习借鉴的对象。

德国之所以存在这种独特的体系，是和它独特的社会文化制度息息相关的。首先是它的容克文化。德国的资产阶级革命，可以说是地主阶级的自我革新。原来的大地主摇身一变成为资本家，形成了封建资本主义，使德国手工业传统完好地保存了下来。这为双元制的企业一元奠定了基础。其次，德国很早就使职业教育义务化，它也是目前唯一一个将职业教育纳入义务教育的国家。这为双元制的学校一元奠定了基础。再次，德意志民族的严谨与智慧。这可能是双元制得以生存的最为关键的土壤。

我国职业教育一直把德国当成学习的对象，但直到今天，似乎并没有学到德国双元制真正的精髓。这并不意外。一个事物是否能够移植成功，关键在土壤是否相似。如果从“土壤”而言，和我们最相似的是法国。首先，从国家体制上中法都是中央集权制的国家。其次，从意识形态上，中法也最为接近，法国是第一建立无产阶级政权的国家。最后，也许是最重要的，中法都是政府主导的职业学校模式。

对我国而言，长期以来，我们一直在德国和美国之间纠结，而忽视了一个我们可能更容易借鉴成功的国家，这个国家就是法国。

10

结束语：非此即彼，还是多元并存？

本文采用了“是，还是”的论述方式，容易给人留下“非此即彼”思维模式的印象。然而，这并非本文的真正目的。本文试图通过两种极端对立的方式，引发人们深入思考。

在我们这个幅员辽阔、各地区社会经济情况差异显著的国家，经过改革开放四十年的探索，也许最应该反思的是：用一种思维一种模式是否合适。比如普职比问题，是否应该采取分类指导的原则，对东部地区采取相对柔性的政策，而对西部地区的政策则可以相对刚性一些。在进入到“提质增效”阶段后，作为与市场联系最为密切的教育类型，是否考虑一下市场力量。

还有，我国职业教育实行的是国家指导、地方政府负责的管理体制。中央能否把指导重点放在示范引领上。国家投资650亿元建设“双高工程”，但现在却没有一所中央部委直属的高职和中职学校。能否像普通教育那样，重新建设一批中央直属的职业院校。一切事物的生命力都是扎根于实践的。相信如果能办出真正有质量的职业院校，职业教育就不会没有吸引力。而所有这一切都基于对世界教育大势有没有正确的把握、对我国教育和职业教育的经验教训有没有深入系统的反思。

作者：孟景舟，河南科技学院教育科学学院教授

本文选自《职教论坛》，有删节