如何让集团化办学更理性？

在加快推进教育强国建设、办好人民满意教育的新时代背景下，集团化办学正逐渐成为各地推动教育优质均衡发展的重要政策工具和现实选择。各地各校因地制宜、因校施策，深入探索、持续突破，取得了明显的成效，但也遇到了一些前所未有的挑战。集团化办学积累了哪些宝贵经验，集团化办学的未来发展方向又在哪里？本期，我们一起探讨集团化办学的政策初衷、战略布局、运行机制、路径与方向；同时选取北京、上海、浙江、江苏、辽宁等区域的代表性学校，多角度呈现不同地域和类型的教育集团的实践探索，力图为集团化办学的未来发展提供更多思路与参考。

集团化办学对县域基础教育生态的影响

1. 集团化办学改变了区域教育优质均衡发展的生态空间

为了实现《中国教育现代化2035》提出的“域内义务教育优质均衡县（市、区）的比例达到95%”的发展目标，地方政府加快了集团化办学的推进步伐，提出了集团化办学覆盖率100%的任务。可见，一些地方政府存在“集团化办学等同于均衡化发展”的认识误区，通过政策改变了区域教育优质均衡发展的生态空间。《县域义务教育优质均衡督导评估办法》主要是推动具有独立法人或办学空间的学校之间的均衡发展。但在集团化办学之后，独立学校的个体间均衡发展被转变为教育集团间的群体性均衡发展。特别是在成员校不具有法人地位时，优质均衡发展的工作重点必然优先关注集团学校，一定程度上忽略了独立学校。因此，2023年印发的《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》明确提出，要“加快实现集团内、学区内校际优质均衡，为县域义务教育优质均衡发展奠定基础”。这表明，集团学校内部不均衡发展问题已经成为制约县域教育优质均衡发展的重要因素。

2. 集团化办学强化了优质学校的区域教育龙头地位

从历史上看，大部分优质学校脱胎于新中国成立之后实施的重点学校、重点班级、重点学生培养的倾斜性政策，离不开各级政府强有力的财政支持。进入21世纪，为了缓解因不均衡发展导致的“择校热”等教育问题，地方政府开始探索集团化办学。一般而言，在集团学校内部教育资源配置上，龙头学校具有更大的话语权。为避免自身优质资源被稀释或过度稀释，且因之而丧失龙头地位，以及为推动本校优秀教师在集团内轮岗交流等措施的顺利实施，龙头学校需要将更多的资源加诸自身并向流动教师倾斜。如此一来，龙头学校将会利用集团化办学的名义去争取更多的教育资源支持，同时在内部也会通过调整资源配置来强化自身的区域教育龙头地位，并以此强化集团化办学的继续存在。

3. 集团化办学进一步挤出了独立学校的发展资源

集团化办学的目的之一是实现集团内部各学校间教育资源的集约化运营。但在实践中，地方政府为推进集团化办学采取了额外的倾斜政策，挤压了独立学校的发展空间。首先，集团化办学财政投入倾斜政策削弱了独立学校可获得的资源总量。例如：上海市要求各区县设立专项经费保障学区化、集团化办学的需要；广东省建立了集团化办学的经费保障机制，加大对集团内薄弱学校扶持力度；深圳南山区则对每个教育集团补贴200-500万元专项经费并纳入财政预算，对成效突出的教育集团给予额外的奖励和项目倾斜。其次，集团化办学对优秀教师的虹吸效应加剧了独立学校的师资困境。优质学校的可持续发展离不开优秀教师队伍的成长与发展。对县域而言，本地的优秀师资存量是有限的，培养优秀教师的能力也是有限的。为达到既定发展目标，一些集团学校通过招聘甚至向其他学校“挖人”等途径，获得优秀教师来弥补集团师资的不足。例如：东部沿海地区某市在编制、岗位设置等方面对集团化办学予以倾斜支持，专技高级岗位可按规定通过特色岗位予以统筹；加大对集团内教师交流的激励保障力度，在评优评先、职称评定、岗位竞聘等方面加以倾斜。这种对集团学校教师倾斜的激励政策，会吸引更多的优秀教师到集团学校从教，进而造成独立学校、薄弱学校、乡村学校优秀师资的流失。

4. 集团化办学引发区域基础教育管理体制的潜在风险

我国义务教育实行“国务院领导、省级统筹、县级为主”的管理体制。但在现行管理方式下，集团学校已经在事实上成为县级教育行政部门与成员校之间的居间管理机构，教育管理体制在现实性上发生了变化。此时，作为委托人，教育行政部门委托集团学校作为“代理人”管理集团内的成员校。当集团化办学管理制度缺位，集团学校与教育行政部门职责边界模糊的时候，潜在的管理风险就会逐渐显现出来，如教育行政部门与集团学校之间产生“委托与代理人”的问题，即集团学校出于其发展的需要，让自身的发展目标偏离教育行政部门开展集团化办学的既定目标，违背了区域推进集团化办学的初衷。当集团化办学相关制度安排和评价机制缺位时，与集团学校相比，教育行政部门对集团成员校发展状况所掌握的信息是不充分的。当信息不对称时，集团学校可能会产生“道德风险”问题，即集团学校为了实现自身发展目标而向教育行政部门申请更多的资源支持，以强化学校在区域教育发展中的不可替代性与龙头学校地位，成为“大而不能倒”的存在，一定程度上会削弱教育行政部门对域内其他学校的管理能力。

三、集团化办学对成员校内部治理的影响

1. 集团学校内部的治理困境

在实践中，集团学校内部治理模式可以分为三类：松散型、紧密型和混合型。然而，无论是哪一种治理模式，集团化办学都普遍存在内部治理法理依据不足、行政授权不清、运行机制不规范等共性问题。同时，快速推行集团化办学也造成集团学校领导力量配备不足，使集团学校的发展常常维系于总校校长。随着集团规模的扩大，总校校长由原来只负责一所学校的运行转变为负责多所学校的治理，其能力和精力都备受考验。尤其是在与成员校原有校长在办学理念上存在差异时，总校校长的能力与威望就成为影响集团学校发展的关键因素。德才兼备的总校校长能够有效捏合成员校之间的“鸿沟”，甚至靠个人魅力来“征服”成员校校长；但当总校校长不足以“服众”时，成员校之间办学理念的差异就会被放大，成为影响集团学校发展的阻滞因素。在成员校为独立法人时，总校校长领导力的重要性更加凸显。因此，集团学校的规模、总校校长的领导力，以及相应的激励措施等都会影响集团学校内部治理的优化与成员校参与集团化办学的积极性，过大的集团学校规模也会导致管理上的粗放与内部治理的弱化等。

2. 集团学校内部的文化碰撞

文化是教育过程的一部分，能够使不同的人形成同一的身份认同。在推进集团化办学中，文化同样能够起到“黏合剂”的作用，使不同的学校形成向心力并融合为一个整体。集团学校的文化建设是龙头学校、成员校原有文化之间碰撞与调适的过程。在很多情况下，集团学校会优先选择将龙头学校的文化移植到薄弱学校。然而，这种做法存在诸多约束条件，如龙头学校文化的适应力强、薄弱学校易于接受等。尽管如此，此类做法也会产生两种不利的影响：龙头学校文化移植成功会带来成员校发展同质化问题，文化移植失败则造成集团学校内部治理混乱、成员校貌合神离等问题。前一种情况会造成集团学校“千校一面”的现象，导致学校无法满足新时代家长和学生多样化的教育需求等新问题；后一种情况会导致集团学校管理成本的增加，阻碍成员校之间协同发展，从而削弱集团化办学的成效。此外，成员校原有管理层和教师既是集团学校文化的建设者也是传播者，因而集团学校文化的碰撞与调适又表现为成员校教职员工之间的融合问题，更深层次地涉及集团内部教育资源再分配等制度安排，存在引起教职工之间对立的风险。所以，集团学校文化建设应确立集团“核心文化”与成员校自身的“亚文化”之间的边界，使之既能够增强集团学校文化的灵活性与适应性，又能够保留成员校文化的独特性，实现集团学校和成员校的发展和而不同、各美其美。

四、集团化办学的进阶之策

1. 准确把握集团化办学的工具属性，完善区域教育发展顶层设计

首先，基层教育行政部门应深化对集团化办学本质的认知，全面了解其对区域教育发展的利与弊，避免“随大流”地用集团化办学主导区域教育发展。集团化办学是推进区域教育优质均衡发展的工具之一，意在挖掘与整合集团学校内部资源实现区域教育集约化发展。教育行政部门不能将其视为教育发展的目的，更不能将其作为推动区域教育优质均衡发展的唯一途径。其次，教育行政部门应加强顶层设计，将集团化办学纳入区域教育发展的整体规划。在制定集团化办学的政策时，应明确集团学校的发展目标，找准发展定位，确保其发展不因总校校长的变动而发生变化；在教育资源分配时，应整体考虑教育资源配置效益与使用效益，一视同仁地对待独立学校与集团学校，甚至可以适度向独立学校倾斜，以倒逼集团学校集约化发展，不断提升域内所有学校的办学活力与竞争力。

2. 优化集团学校内部治理结构，促进成员校文化的融合发展

首先，探索以理事会为核心的学校法人治理结构，完善学校决策制定层、决策执行层和实施监督层有机结合的治理架构，构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的运行机制，理顺内部治理关系，优化管理层级，提升学校治理效力。其次，明确集团与成员校之间的治理权限与边界，调动双方的积极性，充分发挥集团“1+1＞2”的协同效应。强化集团发展战略与发展目标，将其分解到每一所成员校，促进成员校发展的指标化、过程的规范化与管理的绩效化，减少集团龙头学校与成员校之间的矛盾。最后，充分调研成员校的文化建设基础，结合本地社会文化实际和集团内龙头学校的文化建设情况，提炼出能够最大化凝聚师生向心力、最能被普遍接受的集团文化。在此基础上，集团学校应充分发挥各成员校的相对优势，促进教育资源的共建共享，形成集团内学校平等、合作、协同的发展格局，提升集团总体办学水平和教育质量。

3. 合理控制集团化办学规模，完善成员校的进入与退出机制

合理控制集团化办学规模包含两层含义：优化调控区域集团学校的数量和合理控制集团学校内成员校的数量。集团化办学的最优规模既要考虑优质学校能提供的教育资源数量与能服务的成员校数量之间的匹配，也要考虑集团学校校长的领导力水平。校长的领导力水平不同，其推动集团内部治理结构的优化能力就不同，融合内部成员、推动差异化发展的能力也不同。首先，学校办学质量提升离不开学校间的相互竞争，区域教育发展需要激发域内学校办学活力。控制集团学校的规模就是在独立学校与集团学校间保持平衡，兼顾教育发展规律与教育行政管理目标。其次，集团化办学的主要目的是通过薄弱学校改造来提升其自生能力，最终实现区域教育优质均衡发展。教育行政部门应完善集团学校进入与退出机制，实现集团学校办学规模的动态调整与优化，充分发挥龙头学校的带动作用和集团学校的孵化功能。当成员校发展相对成熟、具有较高的社会声誉与公众认可度时，教育行政部门应鼓励集团学校逐步扩大成员校的办学自主权，并引导推动其有序退出集团化办学。

4. 强化集团化办学绩效评价，提高学校教育资源使用效益

建立集团化办学评价机制，研制科学合理的集团化办学质量评价指标体系，是提高集团学校教育资源使用效益，推动其持续健康发展的有利工具。评价指标体系可在宏观、中观和微观三个层面进行设计。宏观层面主要考察集团化办学对区域教育发展和优质均衡发展的促进作用；中观层面主要考察集团学校总体规划、发展目标与实施路径等是否符合学校实际情况，以及学生、家长、社会公众对集团办学的满意度；微观层面主要考察集团学校内部运行机制、教育教学改革、师资队伍培养、资源共建共享等情况。通过定期对集团学校办学质量进行评估，找准学校发展的薄弱环节，及时制定有针对性的对策，推动集团学校高质量发展。基于集团学校办学绩效评价结果，教育行政部门可以依据有关激励政策对办学绩效突出的集团学校、个人等进行适当奖励，对办学绩效较差的集团学校则适度缩减其办学规模。