从形式诉求到实质要义：新《职业教育法》解读

新《职业教育法》于2022年5月1日起施行。此次修订在立法思想、功能定位及其实现方式上更加注重职业教育发展的实质要义，具有重要的革新意义。在新的历史方位和构建新发展格局进程中，我国职业教育的发展呈现多重矛盾，包括人才供给与产业需求矛盾、就业导向与职业素养矛盾、发展基础与体系衔接矛盾等。在这些矛盾的驱动下，新《职业教育法》需要承担起提高技术技能水平、促进人的全面发展、构建现代职业教育体系的重要使命。基于未来视角，推动新《职业教育法》的实施，应当在厘清其社会法基本属性的基础上，健全法律实施的机制保障，完善职业教育高质量发展的多元协同路径，从而促进新法落地见效。

2022年4月20日，第十三届全国人大常委会第三十四次会议通过了最新修订的《职业教育法》，并决定于同年5月1日起施行。这是我国《职业教育法》自1996年开始施行近26年来的首次修订。作为我国教育法律体系中的一部重要法律，《职业教育法》是出台后修订间隔年限最长的一部教育法律，也是党的十九大以来进行修订的第一部教育法律。新《职业教育法》由原来的5章40条增加到8章69条，在修订了原来大部分条文的同时，还增加了职业学校和职业培训机构、职业教育的教师与受教育者，以及法律责任三章内容，法律文本几乎达到了原来的三倍。在时代变革与法律发展进程中，深入探讨新《职业教育法》的主要特征、重要使命及实施方式，有助于从整体上把握职业教育法治发展变化，厘清职业教育的时代命题及发展路径，对于在新的历史阶段贯彻全面依法治国和推进职业教育改革具有深刻意义。

一、新《职业教育法》的主要特征及其革新意义

与原法相比，新《职业教育法》在职业教育基本架构等形式诉求的基础上，转向更加注重职业教育实质发展的核心要义，在立法思想、功能定位及其实现方式等方面都发生了根本改变。新《职业教育法》立足职业教育发展中的关键性和基础性问题，紧密围绕职业教育发展实际，促进体制机制改革，并通过立法的技术性解决了法律的可操作性问题，对职业教育发展具有重要的革新意义。

（一）立法思想的转变：从形式架构到实质效能

不同历史时期的立法策略存在不同，但是妥善处理改革、发展和稳定的关系一直是当代中国立法的主题词。1996年《职业教育法》出台之际，我国正处于市场经济体制初步确立和推进教育体制改革的重要时期，当时的《职业教育法》主要确立了职业教育的基本形式架构，包括职业教育的地位、体系构成以及政府发展职业教育的主要职责等，满足了我国发展职业教育形式上的基本诉求。由于改革中的职业教育处于不断变化中，一时还难以认清发展的规律，因此立法主要是做出原则性规定，具体操作性规定则交给下位法或者政策文件完成，从而避免对改革探索造成不必要的束缚。26年后，我国经济社会发展有了翻天覆地的变化，教育立法不断融入新思想、新判断和新策略，新形势要求《职业教育法》更加注重职业教育发展的实质效能。

在立法指导思想上，新《职业教育法》已经从过去“发展职业教育”这一最初的形式诉求转向推动职业教育高质量发展，与国家和社会发展定位的适应和融合更加紧密。在我国经济转向高质量发展背景下，推动职业教育高质量发展既是贯彻新发展理念和适应社会主要矛盾变化的必然要求，也是人的发展与国家和社会发展相统一的过程。因此，新《职业教育法》从素质、能力和事业的角度提出了提高“劳动者素质”“技术技能水平”和“促进就业创业”的重要目标，突出了人的发展；同时，从国家和社会发展角度提出“建设教育强国、人力资源强国和技能型社会”的目标，彰显了职业教育作为国家层面教育战略的重要地位。

立法指导思想对职业教育高质量发展的诉求，直接带来立法内容在规定性上的变化。新《职业教育法》转向体系化、制度化和精细化的立法路线：一是新法从体系化的层面对原《职业教育法》中的大量规定做出进一步的明确、细化和补充，将20多年来职业教育改革探索形成的成熟的政策和做法转化为法律形式，完善了主体范围、保障措施和力度等内容；二是从法律规范的层面明确了法律关系的主体、权利义务和法律责任，使得职业教育的保障更具操作性与可行性；三是从制度化层面在职普融通、职业技能等级、企业培训、学校管理、招生考试、质量评价、教师评聘、学生奖助等领域确立和增设了多项制度，为职业教育高质量发展提供了保障。

（二）功能定位的转变：从一元定位到双重功能

立法指导思想的升级和调整直接带来职业教育功能定位的转变。原《职业教育法》将职业教育定位为国家教育事业的重要组成部分，并视为促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径。这种宽泛的、高规格的一元化定位从形式上界定了职业教育的教育属性及其一般性的经济社会功能，尽管符合立法形式架构的实际需要，但是并未明确职业教育本身的内涵及其在教育体系中的地位和功能。新《职业教育法》在整体上由一元的教育定位转向教育和职业的双重功能定位，将职业教育确定为“国民教育体系”和“人力资源开发”的重要组成部分，为职业教育高质量发展奠定了重要基础。

在教育和职业双重功能定位之下，新《职业教育法》进一步明确了职业教育的内涵，从普遍性和特殊性、共性和个性相统一的角度揭示了职业教育的本质。基于教育的普遍性规律，新《职业教育法》针对受教育者个体发展的阶段性、差异性和不平衡性，将职业教育作为“培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业”的重要途径，实现从经济社会功能向促进人的全面发展的转变，体现了教育的共性和普遍性。同时，职业教育与其他教育存在相互区别的特殊本质，就是其职业特性。新《职业教育法》确定了“培养高素质技术技能人才”的整体目标，并基于结果导向从受教育者职业素质和能力的角度对职业教育的内涵做出进一步的阐释，突出技术技能的重要导向性地位。立足人的全面发展的普遍性与高素质技术技能人才培养的特殊性，构成了职业教育的普遍性与特殊性相统一的完整的本质。

教育和职业的双重功能定位，还进一步厘清了职业教育体系中的各种关系。新《职业教育法》规定了各级各类职业教育的不同定位和基本要求，为现代职业教育体系建设提供了法律依据和基本方向。一方面，“国民教育体系”的定位明确职业教育与普通教育同等重要，并在制度上为二者的相互融通确立了基本路径。例如，明确职业学校教育由中等、专科、本科及以上学历层次组成，职业教育与普通教育的学习成果融通、互认。另一方面，“人力资源开发”定位则确立了职业学校教育和职业培训的关系由“并举”转向“并重”，并在制度上确立了提高职业能力的基本导向。例如，明确要建立各类学习成果的认证、积累和转换机制，建设职业教育国家学分银行。

（三）实现方式的转变：从行政推动到全面促进

在职业教育起步阶段，政府推动无疑起到了巨大的作用。但是随着职业教育法律政策的完善和多元化办学机制的形成，仅仅依赖行政力量推动模式，已经难以满足职业教育高质量发展需要。由于历史原因，我国职业教育管理具有较强的部门特征，不同部门和体系往往各行其是，增加了协调难度。一部法律的修订往往要牵扯到利益相关各方，特别是职业教育本身就具有较强的跨界与行业特征，涉及教育、产业、财政、税收等多个领域。新《职业教育法》正是立足职业教育的现实特点及其发展需求，从单一的行政力量推动方式转向了“政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”的全面促进发展格局，在办学主体、管理方式和制度机制等方面产生了诸多变化。

在办学主体上，新《职业教育法》从实施主体角度调整了不同参与主体在职业教育发展中的角色和地位。一是由政府举办为主转向政府统筹协调、参与举办、指导扶持、监督管理和实施保障等多元化、复合型的角色，同时，国家在推动职业教育的实现方式上更多采取鼓励、指导、支持等促进方式。二是企业和其他社会力量的办学主体地位得到进一步明确，突出社会力量办学的广泛性、平等性和融合性特征，并将产教融合、校企合作等作为职业教育的基本制度。三是扩大职业教育的义务主体范围，由原来的“行业组织和企业、事业组织”转向“有关行业主管部门、工会和中华职业教育社等群团组织、行业组织、企业、事业单位等”，主体的规定更加明确和广泛。

在管理方式和机制保障上，新《职业教育法》从责权利等方面进行了系统性的规定。一是完善职业教育管理体制。明确了党对职业教育的全面领导，针对公办和民办职业学校采取不同的民主管理机制；同时，系统性地规定了不同主体的职责和义务，提出校企合作和产教融合的相应举措。二是加强职业教育教师队伍建设，明确职业教育教师培养培训体系、岗位设置和职务（职称）评聘制度、高技能人才聘用、教职工配备基本标准等。三是健全职业教育经费投入机制，明确了职业学校的经费投入保障，规定了企业职工教育经费的提取和投入。四是新增了专门的一章“法律责任”，用五项条款，分别规定了企业、职业学校和职业培训机构、实习单位、人力资源服务机构、政府工作人员等主体的责任及其罚则，这也是新《职业教育法》的一大重要特点。

二、职业教育发展问题与新《职业教育法》的重要使命

新《职业教育法》提出一系列新理念、新观点和新策略。它们既是职业教育寻求高质量发展的重要保障，也是职业教育适应经济社会发展和人的全面发展要求的立法回应。当前，我国职业教育发展仍然存在着一系列适应性和基础性问题，例如，人才供给水平还难以满足产业发展的需要，就业导向的工具性价值也未能有效促进受教育者职业素养提升，职业教育发展基础的不平衡、不充分等问题严重制约现代职业教育体系的构建等。新《职业教育法》需要发挥立法对职业教育发展的重要引领和促进作用。

（一）人才供给与产业发展的矛盾，要求提高技术技能人才培养水平

当前，我国经济由高速增长转向高质量发展阶段，面临着发展方式转变、经济结构优化、增长动力转换等问题。面对这些问题，我国职业教育还难以满足产业发展对人才的迫切需求。一方面，随着我国人口结构变化，人才供给规模减小与需求持续增长间的矛盾逐渐显现；另一方面，随着全球新一轮科技革命和产业变革浪潮到来，劳动力供求结构性矛盾突出表现为劳动力供给质量与岗位需求不匹配。我国技能劳动者总量虽已超过2亿人，但也仅占就业人员总量的26%，且高技能劳动者仅占技能劳动者总量的28%。

在人才供给与产业发展失衡背景下，只有广泛地提高人才供给质量，加强高素质技术技能人才培养，人才供求才能在新的水平上实现均衡，进而促进经济高质量发展目标的实现。因此，新《职业教育法》第一条就明确建设“教育强国、人力资源强国、技能型社会”的立法宗旨，将技术技能人才培养作为整部法律的核心关键词，凸显了技术技能的核心要义。这与我国对职业教育的要求、与经济社会发展需要，以及职业教育的实践是高度一致的，但是法律适用中仍然存在需要进一步把握的问题。

第一，产教融合与校企合作问题。产教融合与校企合作是职业教育办学的基本模式，也是新《职业教育法》确立的提升技术技能水平的重要途径。但产教融而不合、校企合而不实的问题长期存在。产业与企业的发展必然具有经济效益诉求，在产教融合、校企合作等教育制度的外形之下，受教育者进入工作领域就被纳入生产体系之中，通过其用工机制直接弱化了人才培养的教育功能。因此，如何真正发挥产教融合、校企合作的教育功能，仍然是未来须解决的一项难题。

第二，“双师型”教师建设长效机制问题。职业学校新进教师主要来源于研究型高校的高学历毕业生，科研导向的学术生涯并不能直接延续到职业院校，自身技术技能水平难以有效胜任职业技能教学。同时，基于业绩和职称晋升的考虑，教师对技能水平的追求往往缺乏足够的动力。在招聘教师方面，尽管《国家职业教育改革实施方案》提出具有企业工作经历的相关要求，但规定和操作仍需要进一步细化。

第三，职业教育质量评价问题。新《职业教育法》规定，职业教育质量评价应当突出就业导向。同时法律也规定，职业教育与普通教育相互融通，不同层次的职业教育有效贯通。既然就业与升学途径均得以畅通，那么在质量评价中如何平衡就业和升学关系的问题，就凸显出来。此外，现实中评价导向的“唯分数”误区、评价主体的“行政化”倾向，以及评价指标体系不健全等问题，亦不容忽视。

（二）就业导向和职业素养的矛盾，要求促进人的全面发展

一直以来，我国将职业教育定位于就业导向，并在实践中取得突出成就。但劳动力市场高速流动的现实为这一培养导向提出挑战。根据麦可思研究院的调查，2018届高职生毕业半年内离职率达到42%，远超过本科同期23%的离职率；2015届高职生毕业3年内的职业转换率达到49%，行业转换率达到50%，2016届高职生毕业3年内转行比例达到51%，均远超过同期毕业的本科生。较高的劳动力流动比例，反映了当前职业教育的就业效果和质量并不理想。就业导向本身并没有错，但是就业并不是一次性签约的完成。如果将就业指标工具化，忽视了经济之外的社会效益，就会导致职业素养的缺失，损害职业教育竞争力。因此，在强调就业导向的同时，职业素养的培养同样不容忽视，职业教育更需注重毅力、学习力、社会责任、环保意识、沟通、合作等软技能的逐步生成。在经济社会高质量发展背景下，如何通过促进就业的导向来实现人的全面发展，依然是法律面临的难题。

第一，如何将就业导向纳入促进人的全面发展的人才培养过程？人的全面发展存在各种各样的指标和因素，职业道德、科学文化与专业知识、技术技能等职业综合素质和行动能力等。作为一种终身教育，职业教育必须关注受教育者的未来。但从现实评价方式来看，对就业的衡量已经逐渐成为一种工具化的指标而停留在一次性的签约就业、劳动合同就业、升学就业及各种形式的灵活就业等形式要件上。培养过程与就业导向之间应当如何有效衔接，避免将职业学校教育与职业培训相混同，是摆在《职业教育法》执行者面前的一系列难题。

第二，如何调动与就业相关的各种要素促进职业教育的发展？人的全面发展离不开高质量就业。就业既是最大的民生，也是一项系统性工程。它涉及毕业生的就业能力、市场需求、社会环境、产业发展等多方面因素。因此，实现高质量就业是全社会需要共同面对的问题。在就业促进上，新《职业教育法》确定了基本导向、各级政府职责、扶持措施、就业培训、就业创业促进机制、就业质量评价、就业机会、公平就业等内容，在立法上高度呈现职业教育的跨界融合特征。但是，如何将与就业相关的各种要素调动起来服务职业教育发展，是考验新《职业教育法》执行力度的关键问题。

（三）发展基础与体系衔接的矛盾，要求完善职业教育体系

从近年来的总体情况来看，我国职业教育的学生数量和办学条件都在持续增长，但是整体上的发展基础较为薄弱，存在发展规模、学历层次、区域布局不平衡的问题，也存在体制机制、人才培养模式、投入保障等方面不充分的问题。这些缺陷使得不同层次和类型的职业教育体系难以有机衔接。发展基础与体系衔接的矛盾直接影响着人们对职业教育发展的诉求。一方面，在功利主义影响下，人们往往向往“光鲜”“舒适”“个性”的职业，特别是对高学历有着盲目的追求，而对技术技能职业缺少认知，更对个体发展和学历之间的关系难以理性对待。2021年的一项调研显示，中职学生认为需要进入高校学习的达84.31%，部分地区高达90%以上，高职学生选择希望继续升学的占67.33%，这说明中高职学生对自己的学历并不满意。另一方面，职业教育过度强调专业性和实操性特征，而通行于不同人群之间的通用性知识和价值观培养却被弱化，例如，基本的职业素养、分析和解决问题的能力与创造性思维等，在职业教育中并没有得到足够的重视。这些问题共同导致职业教育体系建设的基础不足，不同的教育类型和层次之间的关系严重失衡。

在发展基础与体系衔接矛盾背景下，新《职业教育法》提出构建现代教育体系，这是破解职业教育基础不足的根本对策，也是职业教育高质量发展的机制保障。为了改变社会对职业教育和技术技能人才的一些偏见，新《职业教育法》也在重塑着现代职业教育体系的平衡，尝试改变“唯学历”的怪圈，打破职业教育与普通教育、职业学校教育与职业培训之间的籓篱。但是，美好的法治理想仍然依赖于现实制度的操作与认同。如何打破传统界限并避免对现有成熟制度造成不必要的冲击，以及如何促进它们之间的相互融通，是需要进一步解决的问题。

第一，如何实现职业学校教育与职业培训并重？职业学校教育和职业培训具有不同的定位，而且往往分属不同行政部门管理，难以形成相互协调的调整思路。即使在同一学校体系内，职业教育与职业培训的工作体系“两张皮”的状况普遍存在。此外，二者的质量评价也存在较大差别，职业培训的市场监管和治理更是由于行业的差别而呈现多样化的特点。因此，要实现职业学校和职业培训 “并重”，仍然需要破解制度和体制上的障碍。

第二，如何实现职业教育与普通教育相互融通？新《职业教育法》实现了职业教育从“层次”到“类型”的转变。但是二者相互融通，仍然需要解决发展中的一些基础性问题。例如，职业教育经费投入在教育经费总额中的比重偏低，且经费投入的增速明显低于普通教育。职普融通的改革仍然以行政干预为主，学校的内生动力相对不足。同时，职业教育和普通教育在学校管理、评价体系、课程建设等方面往往互不关联，难以形成有效互动，给职普融通造成了一定障碍。

第三，如何实现不同层次职业教育的有效贯通？不同层次职业教育之间的办学条件极不均衡，中等职业教育的学校数量日益减少、办学条件亟待提高。在学生发展的教育衔接上，中职、高职教育与职业本科教育之间出现断层或衔接不畅，导致学生难以顺利进一步提升学历。此外，专业学位研究生教育本身就具有职业教育的属性，但却并未明确纳入新《职业教育法》的调整之中。在高考指挥棒思维之下，职业学校的招生考试制度依然难以摆脱“唯分数”的顽瘴痼疾，符合职业教育特点的招生考试制度、破格录取等方式，依然有赖于具体规则的出台。

三、落实新《职业教育法》的未来图景展望

（一）基本定位：厘清新《职业教育法》的基本属性

法律部门的属性不同，制度建构及其实施方式也会存在显著差异。落实新《职业教育法》，只有首先厘清其基本属性，才能准确把握法律调整的基本规则。从根本上讲，《职业教育法》不同于权利本位的私法，也不同于义务本位的公法，而是属于公法和私法相融合形成的以社会本位为特征的社会法。它立足于市民社会和政治国家相互融合形成的中间领域，通过国家对社会生活的积极干预，纠正自由市场的失灵，实现社会利益的最大化。在社会法范式之下，落实新《职业教育法》应当把握其实施的两大要点。

第一，明确社会法范式下《职业教育法》独特的调整方式。作为社会法，《职业教育法》并不建立在完全契约自由和意思自治基础之上，也并不认同个人利益至上的私权主张，而是充分正视自由竞争所带来的一些贫困、教育和发展不平衡等社会问题。同时，《职业教育法》不以权力的规制为核心，也并不遵从以“命令—服从”为主要模式形成的国家利益至上的法律观念。因此，《职业教育法》的调整方式，既不是民法中的私权自治和契约优先，也不是行政法、刑法等体系下权力法定与公法优位形成的强制干预，而是主要通过国家干预对市场机制进行必要的限制，积极创造条件实施职业教育，保障公民受教育权的实现。这种调整方式具有两层意思。

一是通过国家干预对市场机制进行必要的限制。这种限制要求新《职业教育法》用严格的法定内容来限制约定的内容，平衡职业教育机构之间以及职业教育机构与受教育者之间的关系，从而保障受教育者的权利和促进职业教育的健康发展。最典型的方式就是法律确定一系列的职业教育条件和标准，有教学标准、收费标准、教职工配备标准、实习实训标准、学位标准、奖助标准和经费标准等。这种特殊的调整方式，不但在一定程度上保留了主体自治的空间，又避免了约定内容的任意性，既不同于私法也不同于公法。

二是积极地创造条件实施职业教育，保障公民受教育权的实现。传统私法或者公法，通常只有行为人的行为满足法律关系或者其他条件时，法律执行才得以启动，任何机关不可能主动寻求法律主体去执行法律。而新《职业教育法》则完全不同，它的执行方式具有主动性，需要国家积极主动地介入职业教育，创造各种条件来保障公民受教育权的实现。在主动实施过程中，法律的调节机制并非仅仅局限于强制性、确定性的规范，而是主要通过一系列的社会化举措对职业教育进行协调，包括指导、扶持、促进、鼓励、推进、保障等各种举措。

第二，理顺主体之间的连带依存关系。在私法中，主体之间各归其所、各负其责，他们的地位是平等的，这些准则体现了私法围绕着实现个体之间的独立地位和相互尊重而展开的规制思路。作为社会法，在新《职业教育法》中主体之间的关系与私法主体完全不同，是连带依存的关系，不可能孤立存在，始终处于相互渗透、相互依存的关系中。当他们发现共同利益形成共同体时，他们不仅维护着自身的利益，而且还会相互合作。

这种连带依存关系，既为职业教育团体发挥作用提供了基础，又使得主体之间的合作与互助显得更加重要，同时亦为新《职业教育法》的执行提供了根本遵循。

首先，落实新《职业教育法》，应当注重发挥群团组织、行业组织的作用。社会的连带依存关系使得职业教育领域具有共同利益归属和利益关联的个体形成了“集体”这一社会共同体形态，并成为新《职业教育法》规制的重要对象。从这一意义上理解，新《职业教育法》对集体的规制要远远大于对私权行为的约束和保障。群团组织和行业组织等都是集体的典型代表形态，对维护主体权益、加强职业教育领域合作、推动职业教育发展，具有重要的保障和桥梁作用。

其次，落实新《职业教育法》，应当加强政治引领和全局统筹。由于职业教育的重要性，如果对这种连带依存关系不加以正确引导，就可能产生职业教育发展的任意性和不确定性，甚至对连带关系本身造成损害。中国特色社会主义最本质的特征和最大优势在于党的领导。在贯彻落实新《职业教育法》过程中，只有坚持党的领导，才能集中力量、聚合资源，调动各方积极性，协调不同利益关系，落实育人目标，发挥法律的重要保障作用，从党和国家事业发展的角度进行全局统筹，共同促进职业教育的发展。

最后，落实新《职业教育法》，应当同时理顺相关法律间的关系。新《职业教育法》的立法依据由劳动法和教育法提升为宪法，标志着职业教育战略的提升，同时拓展了《职业教育法》涉及相关部门法的领域。法律本身也处于一种连带依存的关系中。新《职业教育法》的贯彻落实，不能忽视相关立法的发展。作为教育法律体系的组成部分，它需要处理与《教育法》《教师法》《高等教育法》《民办教育促进法》之间的关系。作为人力资源开发领域的重要法律，它也需要明确与《劳动法》《劳动合同法》《就业促进法》之间的关系。

（二）机制保障：整合《职业教育法》实施的系统性的机制保障

基于社会法基本属性的定位，《职业教育法》的实施是一个受到多种因素相互影响的动态过程，也是一个整体性的过程，它必须将其“所蕴含的价值取向和角色定位实际地被结合进入人格系统并按照制度所提供的价值取向和角色期望进行行动”。任何法律制度要发挥有效作用，都应当具有足够的动力机制、平衡机制和导引机制，它们之间相互作用，才能形成系统性的机制保障体系。其中，动力机制是推动法律实施的力量要素作用发挥的机理和方式，它体现法律实施的驱动性；平衡机制是调控相关构成要素的关系以实现职业教育平稳运行的机理和方式，它体现法律实施的协调性；导引机制是在法律实践基础上形成的人们认知、指导和规范职业教育的精神观念型的机制，它体现法律实施的认同性。贯彻落实新《职业教育法》必须优化和整合这三种机制。

第一，在实施的动力机制上，应当通过提高技术技能水平激发职业教育的活力和创造力。职业教育发展动力的根本在于人的需要。无论是获得个性的解放和自由，还是提高生活品质与创造社会财富，人们都只能通过劳动来得以实现。但是从人才供给与产业发展的矛盾来看，产业发展升级必然要提高劳动力的综合素质与水平。只有提高技术技能水平，才能满足人们职业发展的实际需要。因此，落实新《职业教育法》，必须要将人的实际需要作为第一动力。在实际需要的作用下，人作为发展的主体能够为职业教育的发展提供源源不断的动力。伴随着技术技能水平的提高，人们的职业竞争力和职业发展获得进一步的提升，职业教育的活力和创造力得到进一步的拓展。

第二，在实施的平衡机制上，应当通过促进人的全面发展来强化职业教育发展的实质正义。贯彻落实新《职业教育法》，从形式合理转向实质正义的过程，既需要动力机制更要依赖于平衡机制。职业教育是一个跨界领域，影响和辐射的范围较为广泛，既涉及文化、科技、城乡建设等社会事业的发展，也涉及就业创业、社会贫困、生产安全等现实问题的改善。从就业现状与职业素养的矛盾来看，完善平衡机制的出发点和落脚点就是要在克服和改善一系列教育失衡问题的基础上实现人的全面发展。人的全面发展要求职业教育的就业导向不能停留在一种形式化的安排上，而是要努力在各要素之间建立一种平衡发展的状态。通过促进人的全面发展，不断改善各种有碍发展和平衡的制度，各要素之间的关系能够得到有效的处理和平稳运行，使得职业教育的发展更多更公平地惠及国民，进而强化职业教育的实质正义。如果无法实现实质上的公平正义，无法破解职业教育在层次和类型发展之间的问题，无法保障受教育者公平享有受教育权，那么职业教育就难以实现真正发展。

第三，在实施的导引机制上，应当通过完善职业教育体系来引领正确的职业教育观念。无论是法律等正式规范的实施，还是非正式制度的实践，人们基于共同信念所形成的认同，无疑能够有效引导相关规范的实施。人们对职业教育结构和成效最直观的判断，充分地体现在职业教育体系运行之中。因此，我们应当通过完善职业教育体系来促进正确的职业教育观形成。首先，从观念上重视导引机制的作用，职业教育类型和层次的完善，必须加强宣传引导。如果缺乏导引机制，即使动力机制和平衡机制再完善，法律实施的效果仍然难以维系。其次，完善职业教育的导引机制，还要让人们切实感受到转变观念带来的经济和社会效益。改变“唯分数”“唯学历”的做法，有特长有技能的人同样能够在职业教育的不同层次和类型中获得发展。最后，还要通过一定的载体、共同体和一致性的策略，让各方的思想观念整合统一起来，强化法律实施的认同。

（三）路径构建：完善职业教育高质量发展的多元协同治理路径

当法律已经从传统的形式诉求转向追求高质量发展的实质要义之时，落实新《职业教育法》的路径和方式就不再是单纯针对体系结构的建设，而是扩展到法律本质内涵、与社会伙伴关系处理、制度环境及其法律的制度实践等方面。因此，落实新《职业教育法》是一个动态发展的过程，是一个多元协同治理的过程。所谓多元协同就是指在社会法范式之下，多元利益相关主体通过协调合作与相互作用，形成合理有序、连带依存的治理结构，共同致力职业教育高质量发展。这种治理方式改变了传统自上而下的科层管理模式，通过更加扁平化的协调促进模式，调动各方主体参与职业教育发展的积极性。同时，这种多元协同路径，也是一种动态发展的过程，即法律实施的路径和方式并非一成不变的，而是根据职业教育发展的状况不断地进行调整，在维持法律稳定性的基础上增强法律的适应性。无论是动态发展，还是多元主体协同治理，新《职业教育法》从形式架构向实质效能的转变，就决定了法律的实施必须立足职业教育实施的具体层面，通过关键要点的切入来带动、引导和促进相关要素协同，形成以点带面的法律实施路径。

第一，以课程建设带动技术技能水平提升。技术技能水平提升涉及诸多制度因素，包括产教融合、校企合作、教师队伍和质量评价等。这些因素都是职业教育的重要内容，但在制度实践上往往呈现条款分割的局面。只有把握这些要素的共同点，在它们之间建立一种必要联系，才能实现多元协同的制度效果。而课程建设就是把握这些要素内在联系的切入点。首先，它能为产教融合、校企合作提供实质的教育内容，避免用工机制对教育功能的瓦解和弱化。其次，它也是联系教师和学生的教育性经验，通过强化课程内容建设及其实践应用的导向，有助于 “双师型”教师队伍建设。最后，它更是决定职业教育教学质量的首要因素。因此，落实新《职业教育法》对提高技术技能的要求，就应当以课程建设为切入点，调动对职业教育产生积极影响的各种因素。

在新《职业教育法》的保障规范之下，相关要素在课程建设中得以发挥重要作用：一是在职业教育体系的层面，新法明确了职业教育的教学内容，明确了大中小学校进行职业启蒙、职业认知和职业体验。以此为内容的课程建设，有助于从根本上增强学生对职业教育的认同，为提升技术技能水平奠定了观念基础。二是在职业教育机构的层面，新法显著提升了课程体系的地位，将课程体系和教育教学资源作为职业学校和职业培训机构设立的重要条件，改变了过去仅仅注重硬件条件设置，为技术技能人才的培养奠定软实力的基础。三是在产教融合与校企合作层面，新法更加注重合作的实质内容，并提出了课程设置及其相关的要求，以及聘请高技能人才参与人才培养各项工作的规定，而课程建设则成为各项工作的连接点，为技术技能人才的培养确立了基本的框架结构。

第二，以劳动教育促进人的全面发展。促进人的全面发展是我国职业教育的理论基石，也是新《职业教育法》的重要使命。对于促进人的全面发展，应当有正确的理解和途径。新《职业教育法》从劳动者素质和技术技能、创业就业等角度对人的发展提出了基本要求，它们都建立在生产劳动基础之上。这就为法律实施的突破点明确了基本的方向，即通过劳动教育促进人的全面发展。首先，劳动教育能够树立基本的劳动价值观，培育劳模精神、劳动精神、工匠精神，为职业素养的形成和长远的职业发展奠定观念基础。其次，在职业教育中强化劳动教育，是职业教育本质的回归，以劳动为媒介增强了人们之间的社会连带关系，有助于共同利益的形成，从而实现个体价值与社会价值的统一。最后，劳动教育以人的主体发展及其自我实现为终极目标，在内容上是一种创造性的活动。实践劳动提高和增强人的创造和改造世界的能力，将职业能力作为职业教育的重要内涵，能够为人的全面发展提供基本的实践导向。

在职业教育中发展劳动教育，并不是将其作为一种学术概念，也不是将学生作为社会化用工的替代力量。它体现的是一种发展的教育观，培育学生正确的劳动价值观和劳动态度，构建一种整合、开放性的劳动教育实践体系。对于劳动教育，应当避免几种不当倾向：一是避免职业学校单纯地将学生输向企业而忽视培养过程。在学生参加生产实践的过程中，职业学校也应当明确培养方案和目标，保障学生的受教育的权利。二是避免侵犯学生权利，以学生接受劳动教育而忽视其劳动力价值。三是避免将劳动教育局限于生产性的体力劳动，忽视劳动教育的广泛性、开放性和实践性。总体而言，劳动教育应当充分体现职业特点和教育属性，既要防止有教育没有劳动，也要克服有劳动没有教育的倾向。

第三，以专业建设带动现代职业教育体系建设。现代职业教育体系要求职业学校教育与职业培训并重、职业教育与普通教育相互融通，以及实现不同层次职业教育的有效贯通。落实新《职业教育法》，需要协调这些不同类型和层次教育之间的关系。作为人才培养的基本单元，专业建设是决定现代职业教育体系内部是否协调的关键因素。首先，专业建设应当更好地适应市场需求变化，根据经济社会和产业发展对技术技能人才的需求变化，从与产业协同的视角开展专业建设，提高职业教育的适应性和针对性，从而为职业学校教育和职业培训搭建沟通的桥梁。其次，在职普融通角度下，推动专业建设的互通性，强化相同门类的专业在职业教育与普通教育中相互对应、互相促进。这也为受教育者在职业教育和普通教育中的流动创造了便利。最后，专业建设的协调性使得不同层次的职业教育之间在知识结构、训练方式和基本思维上能够保持相对的一致性和协调性，为受教育者升学创造了更多的机会。

新《职业教育法》对职业教育专业的设置提出了体现经济社会发展需要和职业教育特点的要求。不同层次职业教育的专业设置应当从职业教育体系的角度出发，采取中职、高职专科和高职本科专业一体化的思路进行全局考量、通盘设计，而不宜仅仅成为各自教育阶段就业和用工的权宜之计。同时，不同层次的专业目录还应当保持一定的衔接性，而不宜在不同层次间制造壁垒，更不宜将大量职业教育的专业停留在专科层次的“天花板”。在职业教育专业目录的同一类专业中，专科层次的专业应当逐步设立与之相适应的本科专业，满足职业教育学生升学和深造的需求。从我国当前《职业教育专业目录》（2021年）来看，高职本科专业仅仅247个，远远低于中职专业（358个）和高职专科专业（744个），未来高职本科专业还应继续扩大专业数量。此外，基于专业特点和职业属性，我国有必要将专业学位研究生教育明确纳入《职业教育法》的调整范围之中。

四、结语

《职业教育法》的全面修订，无疑使职业教育的发展在法治的轨道上向前更进了一步，由行政推动的一元形式架构转向更加注重实质发展，并与经济社会的发展、人的全面发展紧密地联系起来。在修订的新法中，职业教育的定位更加明确，一些成熟的制度和做法通过法律形式得到确立，职业教育体系中的各种关系也得到进一步梳理。显然，新《职业教育法》掀开了职业教育发展的新篇章，必将带动职业教育改革向纵深推进。可以预见，在今后落实新《职业教育法》进程中，职业教育不同层次和类型之间的障碍将会逐渐打破，职业教育领域的一系列标准和体系将日益完善，一些颇具特色、创新性的制度实践与典型案例和教育成果将逐渐涌现，法律的针对性、适应性和可操作性将逐渐得到增强。此外，以新《职业教育法》的实施为契机，我们仍然需要不断完善相关配套法律法规和政策，形成系统性、整体性、协同性的职业教育法律体系，为职业教育的高质量发展保驾护航，从而全面推进依法治国和依法治教的法治进程。

本文摘自《中国职业技术教育》2022年第19期，作者高建东