美国如何监管补充性教育服务提供者？

我国“双减”政策提出在治理课外培训机构的同时开展高质量、满足学生多样化需求的课后服务，并指出课后服务一般由校内教师负责开展，同时调动各类社会力量，以提高服务质量，使服务内容多样化。如何调动社会力量将第三方纳入课后服务体系的规范条例？美国实施的“补充性教育服务”（Supplemental Educational Services）或许可以提供参考：其一，美国的补充性教育服务与我国的课后服务一样，是由政府主导，在课后时间为学生免费提供的补充性辅导；其二，美国补充性教育服务有着完整、细致的实施框架，并且绝大部分的服务提供者都是私人机构，因此该服务的管理框架和实施经验对我国课后服务体系引入第三方机构具有针对性的借鉴意义。

补充性教育服务的起源

2002年1月8日，时任美国总统的乔治 • 布什签署了《不让一个孩子掉队》法案（No Child Left Behind），其核心目标是促进学生的学业发展，缩小贫富差距造成的教育沟壑。为达成此目标，法案采取了一 列措施帮助在“需要整改”学校就读的学生。

这一系列措施中的重要一项为补充性教育服务。政策规定：如果低收入家庭孩子所在的学校受到 Title I 资金（《中小学教育法案》规定用来补助贫困地区教育机构的政府拨款）的资助，并且该校已经连续三年没有达到提高学生成绩的指标，这些孩子可以接受补充性教育服务。具体而言，补充性教育服务指的是针对阅读、语言艺术、数学、科学等学科以补习（tutoring）或补差（remediation）等方式提供的免费、额外的学习辅导。政府从各类组织、团体、个人购买该服务，免费提供给符合要求的学生，以提高他们的学习成绩、促进社会公平。

兰德公司（RAND Corporation）和阿贝尔基金会（Abell Foundation）的调查报告显示，2005-2006学年，政府在补充性教育服务方面的总支出为 3.75 亿美元，人均花费约 838 美元，一名学生一年之中接受补充性教育服务的平均时长为 30~40 小时；2006-2007 学年，全美共有 690 万学生符合接受补充性教育服务的资格，实际接受服务的学生约占此总数的 17%。

《不让一个孩子掉队》法案因在实施过程中出现行政经费不足、利益冲突等问题导致效果不尽如人意，已 于 2015 年被奥巴马政府的《每个学生成功》法案（Every Student Succeeds Act）所替代。不过，补充性教育服务的措施在一些州得以保留，或在经过调整后再次实施。

州教育部门对服务提供者的认证与监管

2009 年美国教育部出台《补充性教育服务非规范性指南》（Supplemental Educational Services NonRegulatory Guidance，下文称作《指南》），这是美国政府对补充性教育服务构建的整体政策框架，各州在此基础上制订自己的政策。《指南》对机构性质的管理十分宽松，几乎所有公立、私立机构和个人都有资格成为服务提供者。不过，美国教育部发布的《不让一个孩子掉队法案的全国和地方执行情况》报告指出，实际情况却是 80% 以上的服务提供者都是校外培训机构。对校外培训机构（及其他机构、个人）的管理主要由州教育部门（State Educational Agency）负责，虽然地方教育部门（Local Educational Agency）也会参与监督，但是其主要职责是协助补充教育服务项目的落地。具体的管理工作主要分为两个部分：认证与监管。

多角度、多层面的认证体系

《指南》对补充性教育服务提供者的认证标准提出了概括性、方向性的指导意见；各州在《指南》的框架下制订细则，并不约而同地采取了评分制度，分数达到某一水平的申请者即被认证为补充性教育服务提供者。实际执行的时候，州教育部门首先审核机构的属性、财务状况和安全卫生等方面，再对其提供服务的质量和有效性开展评审。只有两方面都达标的机构才能够通过认证。

认证体系的核心是提供的服务能够有效提高学生成绩。各州教育部门自行制订相关衡量细则和标准。通常来说，统考成绩是最常用来衡量学生成绩的指标，但是部分州也接受其他类型的考试成绩。

联邦政府同样给予各州在安全、卫生、公司财政、授课内容等方面制订审核细则的权力。虽然各州的规定各不相同，但共性在于申请材料必须来自多方。除申请机构的自述和详尽的教学计划外，还要求提交独立第三方机构（如银行、信用评级机构）的反馈以及来自于家长、教师或专家的评价。这样做的目的是对申请机构展开多角度、多层面的评审，从而确保机构的资质和提高服务的质量。

监管机制：机构或被取消资格

补充性教育服务提供者的监管机制包含“条例”和“措施”两部分。“条例”是联邦政府和州教育部门制订的监管细则和标准，“措施”是机构违反规定或未达到标准之后州教育部门采取的措施。监管报告由州教育部门向公众公布。

1. 监管条例。《指南》指出州教育部门必须监管服务的质量和有效性（即是否能提高学生成绩），并制订、公布具体的标准和细则，同时必须公布对机构的监管结果。

一些州的监管机制比较简单，所需要的材料较少。比如，内布拉斯加州通常只要求培训机构、地方教育部门和学生家长填写“教育服务问卷”，以得知具体执行情况。多数州制订了十分详细的管理条例和标准，其广度和精细程度已经超过了《指南》的范围。《政府对补充性教育服务提供者监督和监管范例》报告对这些州的监管细则进行了总结，发现乔治亚州提出五大监管要点，涉及文件验证、教育服务政策和流程、人员资质、教学计划、教学环境，共涵盖 44 项标准；新泽西州着重审查学生表现（成绩变化情况、出勤率）、教职员工资质（学历、教学经验、是否有犯罪记录）、教学计划的有效性（能否解决学生个性化学习需求及维护课堂纪律）、机构财政情况（收入来源、负债情况、报销经费）等方面。对这么多的指标进行审核意味着主管部门需要各种各样的材料。这些材料从不同的视角（机构、学生、家长、政府）衡量补习质量和有效性，相对客观、准确。

此外，《指南》还对机构在招生方式、商业行为、学费、上课时间、提供补习的连续性等方面有具体的规定。例如，机构被禁止向校长等人员提供回扣，禁止虚假宣传，地区官员也不可给予特定机构更多招生、宣传的机会；另一方面，机构可以在招生过程中提供奖励或附送礼物；必须向符合条件的学生提供服务直至学年结束，并可以在暑期照常运作。这些规定的目的是保证补充性教育服务市场的公平，以及保障学生的权益。

2. 监管措施。《指南》明确规定如果培训机构“连续两年未能按照相关州的标准促进学生学习进步”，州教育部门就必须取消其提供者的资质。除这条硬性规定之外，州教育部门也可因机构违反安全、卫生条例或服务标准等理由取消机构资格。具体规定由各州制订，其广度和力度有所不同。

一些州整治的力度很大，机构一旦违反任何一项规定，都可能直接取消其提供服务的资格。例如，内布拉斯加州指出，“未履行提供者的责任可能导致被立即除名”。另一些州或特区则给予机构整改的机会。例如，在阿肯色州，违反规定的机构将有机会进入一段观察期，而不会直接被取消资格；华盛顿特区要求出现问题或违反规定的提供者提交整改报告，之后再进行新一轮的监管。除此之外，一些地区还有申诉措施。例如，华盛顿特区允许机构在被取消资格的十日内开始申诉程序。

治理中的瓶颈

虽然补充性教育服务有详细的管理办法，但实施过程中仍然遇到了诸多问题，主要表现为以下几点——

（一）难以有效衡量补习效果

在衡量服务效果方面，各州有很大的自由度来制订衡量标准和办法，但实际情况是各州没有足够资源或能力来制订这些标准和办法。美国政府问责署的一项研究发现，85% 的州需要联邦政府提供具体衡量服务效果的方法；超过四分之三的州表示，它们难以确定学生是否在学习上有足够进步，没有时间和能力去分析教育服务的数据，也不知道怎么去设计用来跟踪学生情况的数据系统。

（二）未及时取消不达标机构的服务资格

服务效果作为取消机构资格的硬性指标，因难以对其进行准确、有效的衡量，使得州教育部门在取缔不达标机构方面进展缓慢。美国政府问责署的研究发现，只有一个州取缔过机构资格，并且给出的理由非常简单：该机构没有给所有注册服务的学生提供补习。各州并没有因“学生成绩进步幅度不够”为理由取消机构资格。

（三）政府资金不足及人手不够

因为补充性教育服务的经费不能用来支付监管所需的行政费用，这让监管人员心有余而力不足。美国政府问责署的报告发现，通常情况下，各级政府只有一人负责统筹补充性教育服务项目，并且该职员可能同时负责其他项目。由于缺乏资金，对机构的实地监管也受到限制。阿贝尔基金会的一篇文章指出，在马里兰州，仅实地统计 2010-2011 学年学生参加补充性教育服务的出勤率就花费了 16.68 万美元。

（四）校外培训机构分布不均衡

美国教育部、美国政府问责署和业界多方的报告都指出人口密度高、对补充性教育服务需求大的城市地区的校外培训机构数量众多，而农村地区的校外培训机构数量较少，导致这些地区有需求的学生很少有机会接受补充性教育服务。此外，补充性教育服务的市场由几个大型培训机构主导，而中小型机构则难以生存。

（五）报销制度存在漏洞

补充性教育服务的报销框架中并不包含核实机构实际提供服务时长的机制，也没有明确规定机构上报虚假课时数的后果，这滋长了机构骗取报酬的情况。纽约时报一篇文章称，全美最大补习连锁机构之一的普林斯顿评论（Princeton Review）曾谎报提供补充性教育服务的课时数，并拿走了数百万美元。更有甚者，美国联邦调查局（FBI）还曾破获一起补习机构跨州诈骗上千万美元的案件。

[ 本文系上海市浦江人才计划“校外培训市场规范发展的国际经验与中国实践”（项目号 14102-412223-21001）的研究成果之一 ]

（本文作者彭百闻，单位系香港教育大学）