不同国家如何治理校外培训？

过去半个世纪，课外补习在全球迅速扩张，成为世界各国教育体系的重要组成部分，也成为各国决策者教育治理的难点。

课外补习在我国被称作校外培训，较之日韩两个邻国，我国校外培训的发展和治理都起步较晚。然而，我国校外培训却在三十年间完成了日韩长达一个世纪的发展历程。我国于 2018 年颁布第一项国家层面的校外培训治理政策以来，三年间已发展成为全球治理政策最细、治理经验最丰富、治理后果影响面最大的国家。

2018 年的治理政策仅仅引起了我国部分培训机构、家长和学校的关注；2021 年 7 月的“双减”政策标志着国家与市场正面较量的升级，在我国甚至世界范围内引起了广泛而持续的关注，许多家庭、学校、行政执法部门，以及各类校外培训提供者都被卷入这一场旷日持久的运动之中。

何为“影子教育”？

课外补习因学校教育的存在而存在、随学校教育的变化而变化，故被喻作“影子教育”。影子教育研究领域奠基人贝磊（Mark Bray）教授指出，就像日晷可以帮助人们判断时间和节气一样，学校教育的影子也能帮助我们看到教育体系、乃至整个社会中的种种问题。贝磊教授撰写的全球第一部关于校外培训的专著——《影子教育系统：校外培训及其对规划者的启示》（The Shadow Education System: Private Tutoring and its Implications for Planners）于 1999 年由联合国教科文组织国际教育规划所出版，该书对影子教育的概念作出了如下定义——

1. 补充性：针对中小学已有科目的补习，不包括诸如少数民族家庭为让子女学习学校不开设的本族语言课程而安排的补习；

2. 私有性：付费的课外补习，不包括教师出于责任和义务无偿提供的帮助，或亲属和社区成员提供的免费辅导；

3. 学科类：尤指语言、数学及其他被纳入考试范围的文化课补习，不包括音乐、艺术、体育等培训。这一定义也成为我国校外培训治理中对学科类和非学科类培训进行分类管理的理论依据。

纵观全球，影子教育的发展史是随着城市化的发展、教育市场的扩张、家庭教育和学校教育日益被外化和被商品化的历史。在此过程中，家庭教育的部分责任被外包给影子教育提供者，城市中的双职工父母不仅没有充分的时间育儿，即使是有时间的家长也不一定具备帮助孩子解决所有学习和成长问题的能力，以及应对社 会竞争的文化资本和社会资本，因此，通过经济资本换取校外培训服务成为许多家庭的首选。影子教育也利用家庭的需求和焦虑，进一步制造需求、扩张市场。

随着全球市场的扩张、社会竞争的升级以及信息技术的迅速发展，社会各界对学校教育的期待越来越高，学校教育需要背负的责任越来越大，影子教育在依赖资本和技术寻求扩张的同时，也开始通过分担一部分学校教育的功能以追求自身的合法性。许多影子教育不仅弥补了学校教育的短板，也在一定程度上消化着学校教育的内在矛盾，成为部分学校之间、教师之间竞争的“秘密武器”。一些影子教育在发展过程中变得更加独立，减少对学校教育的依赖，开始反客为主，自主开发课程、创新教学模式，这其中不乏有益探索，但许多实践也给 学校教育带来挑战，甚至反噬学校教育。

在这一过程中，学校、家庭和影子教育三个学习空间之间的界限被打破，孩子接受什么样的教育很大程度上取决于家庭的判断和选择；而家庭的判断和抉择不仅受到家庭文化、经济、社会资本影响，还受制于教育市场和国家政策。未来教育的发展必然是校内外教育、教育的现实空间与虚拟空间融合的形态，而对影子教育历史、现状以及未来发展趋势的研究表明，影子教育将长期存在，在与学校教育、家庭教育、社会教育共生交融的过程中不断演进，塑造未来教育的生态系统。

影子教育的全球扩张版图

影子教育在东亚地区根深蒂固，但其并非东亚国家独有的现象，而是与学校教育一样在世界各国都普遍存在。在东亚地区，韩国的全国平均培训参与率堪称世界之首，而日本的校外培训市场发展了一个多世纪，治理的历史也长达半个世纪。2020 年，日本有 52070家学习塾（学科类校外培训机构），从业人员约四十万。2021 年六年级学生参培率为 47.6%，初三学生参培率为 63.2%。韩国国家统计局的数据显示，2019 年全国学生总体参培率为 74.4%，其中，小学阶段学生参培率为83.1%，初中阶段学生为 70.9%，高中阶段学生为 60.4%。

影子教育在前苏联、东欧及非洲国家同样十分普遍，学校教师为主要提供者，培训机构也在开拓市场。在前苏联和东欧国家，直至 20 世纪 90 年代初，校外培训的规模还非常有限。但随着前苏联解体，经济崩溃，教师工资购买力下降，为维持生计，教师通过提供有偿家教赚取额外收入，校外培训由此开始不断扩张。由贝磊教授与 Silova 教授、Būdiene 教授合作对该地区进行的国际比较研究《隐形教育市场：校外培训监测》（Education in a hidden marketplace: Monitoring of private tutoring）发现，前苏联和东欧国家有超过七成的大一新生在高三参加过课外补习。

贝磊教授关于非洲地区影子教育的最新专著《非洲影子教育：校外培训及其政策启示》（Shadow Education in Africa: Private Supplementary Tutoring and its Policy Implications）系统全面地展现了非洲地区影子教育的图景。非洲的校外培训机构尚未成规模，培训市场由学校教师和其他类别的个体人员主导。非洲地区学校教育较为薄弱，又缺乏健全的问责机制和监管制度。与其说非洲的课外补习是学校教育的补充,还不如将其称作学校教育的部分替代品，学校教育的不足使得学生要通过课外补习才能获得相对完整的学校教育。在城市地区，校外培训已经成为许多中小学学生日常生活的一部分。与前苏联国家一样，教师利用有偿补课弥补收入不足。南非和东非教育质量控制联盟的研究显示，六年级学生校外培训参与率从 1995 年的49.0% 上升至 2000 年的 68.3%。

影子教育在西欧、北美、澳大利亚等地区也快速发展，同时在北欧和拉丁美洲逐渐兴起。在西欧、北欧、北美和澳大利亚等发达国家和地区，校外培训的规模相对较小，但随着社会竞争加剧，教育系统内部的竞争性正在加强，全球教育市场的扩张也开始重塑家庭教育观念，向家长灌输教育消费主义，越来越多的家长开始投资校外培训。一些关注教育公平和学生学业水平的国家，如美国、澳大利亚启动了资助课外补习的计划，将其视作帮助学困生、提高学生学业水平的手段之一。在此背景下，甚至在倡导平等主义的北欧，校外培训也逐渐在市场上流行。笔者在北欧的实证研究显示，北欧最大的一对一培训机构为 1% 的丹麦学生提供服务，近几年更多的资本涌入丹麦培训市场，类似机构数量逐渐增加。英国的 Sutton Trust 对英格兰和威尔士课外补习的研究则显示，2018 年，伦敦 11~16 岁学生的参培率达41%，其他地区参培率为 27%。

影子教育的全球治理

笔者为联合国所做的影子教育全球治理研究报告《教育领域的非国家行为体：校外培训的性质、全球动态和政策启示》（Non-State Actors in Education:The Nature,Dynamics and Regulatory Implications of Private Supplementary Tutoring）指出，影子教育的规范政策常常是商业法规、教育法规和社会法规的结合。影子教育治理包括五个维度：法律法规、执行机制、消费者监督、行业自律和合作伙伴关系。除了制订法律法规，在制度层面确立执行机制、配备相应资源，教育消费者作出理性选择和评价，推动市场信息透明之外，主管部门还可以寻求与学校、媒体和其他教育专业机构的合作。行业自律也是非常重要的一环，政府可以鼓励校外培训提供方进行自我监管，通过行业协会推动行业自律。比如日本、澳大利亚、德国等国家在政府对市场干预最小化的情况下，行业自律以及专业力量的引导对于保护校外培训的生态多样性、保障校外培训的教育质 量、推动整个校外培训行业的有序发展发挥着至关重要的作用。

影子教育对教育公平和质量有着深远影响，需要尽早科学引导、系统规范，且要治用并重，使其成为教育生态的良性一环。然而，当校外培训在全球各地迅速蔓延的时候，世界多数国家与地区的影子教育治理却远远落后于影子教育发展的势头。

联合国教科文组织（UNESCO）于 2021 年 12 月发布的《全球教育监测》（Global Education Monitoring Report）报告在对世界各国的校外培训政策进程予以监测后发现：全球每两个国家中就有一个国家没有对校外培训进行规范治理（图 1）。

世界各国对影子教育的态度及政策回应各不相同。比如，德国对影子教育的治理信奉自由放任的不干涉主义，是弱监管、高标准和强自律相结合的模式。德国政府对校外培训的规范问题尚未引起重视，其治理路径有三个主要特征：最小化国家干预，最大限度发挥专业力量，以及鼓励行业自律，共建良好生态。不少德国学者批判德国政府对校外培训问题重视不足，但德国校外培训行业拥有很强的自律文化和专业意识，并且普遍尊重规则、遵循标准。第三方专业机构依托专业力量制订教育标准、确保教育质量，行业协会推动标准与规范的落地、引领行业自律，共同推进校外培训行业的健康有序发展。

美国在自由放任的基础上对其间接加以鼓励，通过补充性教育服务的政策，由政府向各类组织、团体、个人购买服务，免费给符合要求的低收入家庭学生提供校外培训，以促进弱势群体学生的学业发展，推动社会公平。该政策在一系列实施框架和配套措施下购买校外培训机构的服务，侧面推动了校外培训的合法化。虽然这一举措引起不少争议，在实施过程中也出现一些挑战，但其政策框架为我国课后服务系统建设过程中科学合理地调动社会力量参与、丰富课后服务的渠道和资源、保证第三方服务质量和儿童安全提供了重要的借鉴。澳大利亚也属于这一类型。澳大利亚的行业协会在政府资助的课外补习计划中发挥着重要作用，不仅对补习老师进行筛选和培训，还在标准设立、质量保证和过程监管等方面都起到了关键的引领作用。

日本影子教育的治理以其历史悠久、规模庞大且形式多样的行业自律为主要特征。在日本，校外培训的规范政策以商业法规为主，规范培训主体的商业行为。日本政府鼓励行业协会的多样生态，不对行业自律进行过多干预，只通过官方指导的“社团法人全国学习塾协会” （JJA）释放政策信号，推动行业标准的设立。同时，日本政府也保持与其他行业协会的沟通，鼓励各类协会充分发挥行业自律的作用，支持协会组织会员与学校交流，并引导培训主体服务于国家的教育公平项目和终身教育体系的建设。

与上述国家相比，韩国是国际社会公认的校外培训强治理国家的典范，我国 2018 年以来的校外培训治理政策也大量参考了韩国的经验与教训。韩国治理校外培训半个世纪，其对家庭教育选择的限制在国际上引发争议，两次补习禁令的失败也使韩国政府颜面扫地。基于严治理产生的副作用，韩国在反思中不断探索、总结经验、调整政策。进入本世纪以来，韩国政府从打击、禁止校外培训，转向规范、监测校外培训的同时大力发展课后服务，提升学校教育，改善教育供给，形成了内外施策、科学监测、客观认识、有效合作的治理新趋势，以期实现标本兼治的目的。

校外培训的规范发展需要由外而内、自上而下的外力监管，更需要由里及外、自下而上的自律内生动力。德国、澳大利亚和日本的经验证明，科学、专业、系统的行业自律是校外培训治理的关键一环，即使在政府监管弱的情境下，高水平的行业自律也能有效推动校外培训的规范发展。日本行业自律的成效得益于其多样生态，不以一家协会独大，彰显了官方指导与民间自律相结合的价值。澳大利亚的培训协会是全球最为活跃的协会之一，以专业教育人士的领导为特征，且兼具对市场供需两侧的规范和引导。而德国是行业自律与专业标准相结合的典范。这三个国家的做法都指向了专业力量的重要性以及民间自律的重要价值，不论是行业标准的设立，还是校外培训从业人员的专业发展，都离不开教育方面的专业引领和对育人目标的价值坚持。

[ 本文系上海市浦江人才计划“校外培训市场规范发展的国际经验与中国实践”（项目号 14102-412223-21001）的研究成果之一 ] 

（本文作者张薇，单位系华东师范大学课程与教学研究所）